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行业动态 

关于谋划地方政府专项债券项目的一点思考

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地方政府专项债券作为国家的一项政策工具,在谋划这类项目的时候,必须清晰理解这个政策工具出台的背景和战略考虑,这样才能提高项目谋划的精准性和有效性。

谋划项目,第一层面要解决认识的问题,第二层面再去解决执行的问题,明确投向领域、项目类型、规范要求以及风险防控。在认识层面我们需要知道:地方政府专项债,首先是个“债”,是要还的;其次,这个债是需要政府还的,不仅要确定项目的公益属性,还要确定项目的还款来源和还款能力,最重要的一点要确定项目的可能产生的债务风险防控措施。在执行层面我们需要知道:地方政府专项债券谁来谋划,怎么谋划,谋划的主要实施路径和谋划到什么程度。

一、地方政府专项债券的“成长历程”

地方政府专项债券(以下简称“专项债”),自2015年发行以来,主要经历了以下两个阶段。

第一阶段2015—2017年:这一阶段专项债的类型主要为置换专项债和新增专项债,以置换专项债为主。这一阶段专项债的主要特点是:项目类型单一,发债期限较短。新增债基本都是土地储备专项债,期限为3年或者5年。从2018年开始,这一阶段发行的专项债逐步进入偿付阶段。

第二阶段2018年至今:这一阶段专项债的类型主要为新增专项债、置换专项债和再融资专项债,以新增专项债为主。随着原有债务基本在2018年置换完成,置换债基本结束,所以近两年新增债都保持了较大规模的增长。同时随着2015年发行的部分专项债进入了偿付期,所以在2018年首次提出了再融资债券这一概念。这一阶段专项债的主要特点是:随着项目收益专项债的不断探索和试点,专项债的项目类型越来越广泛,从土地储备、棚户区改造、收费公路,扩大到能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流基础设施等领域。总体来看,虽然2019年国家安排了2.15万亿专项债的发行,但是基建投资增速一直在低位徘徊,据国家统计局数据显示,2019年全年基建投资增速仅为3.8%,今年1—2月受疫情影响基建投资增速降至—23.4%,同比下降30.3%。分析原因发现,2019年专项债大部分用于棚改、土储两大领域,未形成有效投资,其中棚改专项债发行规模为7024亿,土地储备专项债发行规模6765亿,二者合计发行13789亿,占同期专项债发行规模的65%。因此,2020年专项债明确专项债不能用于棚改、土储和产业类项目。随着2019年专项债发行结束,2020年的专项债提前批次开始密集发行,专项债呈现出新的特点:

一是支持领域越来越多。从2019年9月4日的国常会、2020年3月30日的国常会以及近期的中央政治局会议精神,对专项债支持的领域进一步拓宽,在原规定7大领域的基础上增加国家重大战略项目、公共医疗卫生、城镇老旧小区改造和新型基础设施领域等领域。

二是发行期限越来越长。发行期限从原来3年、5年,逐步扩大到10年、15年、20年,可以有效缓解地方政府的偿债压力,减少发行成本、资金闲置成本,吸引更多市场化的投资主体。

三是投向越来越精准。专项债投向更细化更精准,既有基本保障,又有提质增效,更加专注于带动有效投资,更加关注5G网络、人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施领域。

四是作为资本金的占比越来越高。专项债券资金用于项目资本金的规模占比由原来的20%提高至25%,项目范围包括铁路、收费公路、城市停车场、天然气管网和储气设施等10大行业。

二、如何更好的谋划专项债项目

(一)谁来谋划

统筹发挥发展改革部门、财政部门及相关部门各自职能,在遵循有关投资管理和财政管理法律法规的前提下,共同做好专项债项目储备、申报、调度、监管、绩效管理等工作。发展改革部门要发挥在项目策划和管理方面的优势,牵头抓总,做好政策解读和申报指导。同时,坚持专业的人干专业的事,强化行业主管部门的主体责任,充分调动各行业主管部门的积极性,编制好专项债项目的可行性研究报告和环评影响评价等专项报告,落实好规划、用地、用能等要素保障。

(二)怎么谋划

一是专班作战。发展改革和财政部门、行业主管部门、咨询机构,三方力量拧成一股绳,形成工作专班,扁平化作战,现场办公,有效衔接。专班必须专业,发展改革和财政部门体现在把控政策的专业上,行业主管部门体现在深耕行业的专业上,咨询机构体现在策划包装提升项目质量的专业上。

二是精准谋划。按照专项债支持的领域,结合当地的实际情况,在立项之前就要着重考虑资金筹措中专项债对项目的各种要求,尤其是结合预算内投资的地方配套部分,有收益的项目争取专项债解决。

三是咨询机构早参与。建立引入高水平咨询机构联合会战模式,提早介入对项目策划、融资方案、风险管理、可持续发展等方面,提供包括决策、准备、实施、运营在内的全过程咨询服务,帮助谋划和策划生成一批次符合国家投向、符合申报要求、符合行业标准、符合地方实际的高质量的专项债项目。

四是金融机构早参与。中央明确金融机构可以对符合要求的专项债项目进行配套融资,这对项目的要求就比较高,项目的未来基金性收益、专项收入和经营性收入等必须满足还债和还贷的要求。可以引导金融机构提前介入专项债项目策划,灵活运用信贷产品,结合实际提供量身定制的金融服务。

(三)谋划的实施路径

以城镇老旧小区改造为例。 根据住建部副部长黄艳归纳,城镇老旧小区的具体建设内容可以分为基本设施保障、配套设施提升和公共服务完善三种类型。

一是保基本的基础设施。基础设施是老旧小区里和居民生活直接关系的水、电、气、路等市政基础设施的维修完善,以及对老旧小区生存环境造成影响的垃圾、生活污水的处理和加装电梯等。这些基础设施改造后的收入主要包括供水、供电、供气、垃圾处理等收入,以及加装电梯后可产生的广告收入。

二是有提升的配套设施。配套设施是指在基础设施保障的前提下,在改造中建设一些提升类的公共停车场、活动室、物业用房等配套设施,通过这些设施的改造实现小区居住环境的改善。这些配套设施改造后的收入主要包括停车场的停车费、活动室的场地或设备使用费等。

三是要完善的公共服务。公共服务是在前两者的基础上进一步改善居住条件,包括建设完善社区的养老、抚幼、医疗、助餐、快递、便利店等设施。这些公共服务完善后的收入主要包括通过引入相关经营主体后获取的租赁收入等。

(四)谋划到什么程度

一是解决专线债项目内部性的问题。就是解决项目是合法项目的问题,项目相关的选址规划、用地、用能、环评、水土保持、审核备等手续要办理完成。

二是解决项目外部性的问题。就是解决项目是成熟项目的问题,与项目相关的征地拆迁、市政配套、水电接入等项目实施必备条件要基本办理完成。


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